4.1. Informe extraordinario sobre Infancias vulnerables
Este informe representa dos características que lo hacen un tanto diferente a otros informes extraordinarios. Para empezar, ha sido elaborado íntegramente con recursos propios del Ararteko, en concreto, por el personal del Ararteko integrado en la Oficina de Atención a la Infancia y la Adolescencia. Por otro lado, no es tanto el fruto de una investigación nueva o puntual, como el resultado de un trabajo continuado de seguimiento llevado a cabo en el Ararteko durante muchos años y sobre diferentes situaciones. Situaciones que tienen, todas ellas, un denominador común, una característica compartida: afectan a la infancia y, especialmente, a aquellos niños, niñas y adolescentes más vulnerables en cuanto a sus derechos. De ahí su título: "Infancias vulnerables".
Todos los niños, las niñas, las personas adolescentes, por sus propias características, constituyen un sector de la población especialmente vulnerable. En nuestro caso, las 158.000 chicas y los 167.000 chicos que constituyen, en números redondos, la población menor de 18 años de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Todas, y por el simple hecho de serlo. Sin embargo, dentro de ese conjunto se puede y debe diferenciar grupos o sectores en situaciones de especial riesgo.
Durante estos años, la institución del Ararteko ha venido dedicando una atención prioritaria a estos sectores de niños, niñas y adolescentes en situaciones desfavorecidas o con necesidades especiales: menores en riesgo o desamparo, acogidos por los servicios sociales de protección (cerca de 2.000 en los últimos años); menores extranjeros no acompañados (últimamente, más de 1.000 cada año); adolescentes infractores (en torno a 1.000-1.200 en los últimos años); alumnado con necesidades educativas especiales ligadas a discapacidad (cerca de 12.000 en la actualidad), alumnado con necesidades educativas específicas asociadas a la situación socioeconómica familiar (más difícil de cuantificar), o a su origen (más de 20.000 inmigrantes) o a su etnia (unos 4.000 del pueblo gitano)…; menores con problemas de salud mental (cerca de 10.000 atendidos cada año); adolescentes con consumos problemáticos de drogas (con cifras muy variables según la edad, el sexo o las diferentes sustancias); menores objeto de acoso escolar (también con cifras muy variables, pero que afectan a varios miles de escolares)…
Resulta evidente que las problemáticas que afectan a niños y niñas no se terminan aquí, que existen otras situaciones igualmente importantes a las que el Ararteko ha podido dedicar una atención no tan sistemática pero sí significativa: la situación de los menores de orientación homosexual (lesbianas y gays) o bisexual y de identidad transgénero o transexual, la infancia maltratada en situaciones de violencia de género, los riesgos derivados del mal uso o abuso de las nuevas tecnologías, el tratamiento de los menores en los medios de comunicación... De estos sectores, de estas situaciones se hace también eco este informe, aunque no habiendo sido objeto de seguimiento sistematizado a lo largo de los años, ponemos el acento en visibilizarlas y presentarlas con preocupación a la atención pública.
Como se decía al inicio, la diferencia fundamental respecto a informes extraordinarios anteriores en materia de infancia es que en éste se pretende ofrecer una visión más sintética, más global, menos exhaustiva acerca de cada sector; una visión evolutiva (no puntual) que permita destacar los avances experimentados, los posibles retrocesos, o los aspectos todavía necesitados de mejora… Quiere también analizar las relaciones que se dan entre las diferentes situaciones, los problemas que pueden ser comunes a muchas de ellas.
Se trata, pues, de un informe síntesis, en el que se hacen continuas referencias a, prácticamente, todos los informes extraordinarios del Ararteko publicados hasta la fecha sobre la infancia o con apartados específicos dedicados a ella, y en el que hemos buscado aprovechar la información obtenida, los seguimientos efectuados sobre cada uno de ellos año tras año.
Esta opción tiene sus riesgos y también sus limitaciones. Así, por ejemplo, esta vez hemos preferido sacrificar la extensión, la profundidad, la exhaustividad propia de informes monográficos anteriores, en aras de una mayor claridad y concisión, e incluso, tal vez, un mayor valor divulgativo. También hemos querido reducir en lo posible las fuentes de información utilizadas. Básicamente, nos hemos limitado a las fuentes disponibles en la propia institución. Cabe citar en este punto que la información analizada alcanza como límite temporal diciembre de 2009, ya que el informe se elabora a lo largo de 2010. Este apunte tiene su importancia, ya que algunas realidades han evolucionado desde entonces muy rápidamente y no siempre en el sentido que las tendencias apuntaban en aquel momento.
Aquí, en el contexto de la presentación de las actuaciones de la Oficina de Infancia y Adolescencia, se va a realizar un pequeño repaso a cada uno de los sectores, para destacar algunos datos básicos, algunos problemas esenciales, algunas de las recomendaciones o propuestas de mejora para, en segundo lugar, ofrecer una visión más global, tanto de los problemas como de las posibles soluciones comunes que ofrece el informe.
Entre los datos más significativos respecto a menores en grave riesgo o desamparo, el número de expedientes anuales abiertos por los servicios sociales de atención secundaria de infancia se ha visto multiplicado por tres en los últimos quince años. Entre los problemas o aspectos más necesitados de mejora en este ámbito, desde la perspectiva del Ararteko, son especialmente significativos cuatro:
Las recomendaciones (9 específicas en este capítulo) van dirigidas a lograr esas mejoras, aunque también apuntan a otras cuestiones como la figura del tutor de referencia, la calidad técnica de los informes sociales, la elaboración o mejora de procedimientos, etc.
Dentro de la población menor de edad en grave riesgo o desamparo debemos dedicar una atención especial a los menores extranjeros no acompañados, un sector prácticamente inexistente hace tan solo unos años y que en poco tiempo ha alterado la configuración de la red de recursos residenciales para menores en desprotección.
Así y todo, este es, sin duda, el sector de la población en riesgo que ha exigido una mayor dedicación del Ararteko en los últimos años. El informe reconoce que el esfuerzo institucional en cuanto a la creación de recursos de acogida ha sido notable, si bien con importantes diferencias entre los territorios. Sigue habiendo, sin embargo, muchos problemas por resolver. Analizadas las intervenciones llevadas a cabo desde el Ararteko en los años 2008 y 2009, éstas estuvieron relacionadas con las pruebas de determinación de la edad, con sus derechos a la educación, a la defensa o a ser oídos, con los rechazos a la ubicación de determinados centros, con los traslados entre Comunidades, con el incumplimiento del deber de asunción de tutelas…
En cuanto a las recomendaciones específicas el estudio insiste en tres. La necesidad de:
Respecto a la población adolescente que comete algún delito y es objeto de medidas judiciales, según los datos recogidos en el informe en el período de 12 años se han pasado de 140 medidas (en 1998) a más de 400 en 2001, año en el que entró en vigor la nueva Ley de Responsabilidad del menor, y a más de 1.200 en el 2009. Las medidas en medio abierto superan el 70% del total; las medidas de internamiento vienen a ser una de cada cuatro. Ese incremento ha exigido, lógicamente, la ampliación de la red de recursos de atención.
Entre los aspectos más preocupantes en este ámbito se destacan:
Para la mejora del sistema de justicia juvenil se efectúan siete recomendaciones específicas que van desde las más generales (como aplicar en todas sus potencialidades el actual marco normativo o mejorar la colaboración entre servicios) a otras muy concretas, como mejorar el turno de oficio, establecer dependencias policiales específicas para menores, o mejorar el uso y control de la medicación.
Respecto al alumnado con necesidades educativas especiales o específicas, el informe dedica nada menos que cinco subcapítulos: uno a las necesidades ligadas a alguna discapacidad; otro a las de alumnado socialmente desfavorecido, otro al alumnado del pueblo gitano, otro a la población temporera y otro a la población inmigrante. Cada uno de ellos con sus características específicas, pero analizados todos desde una perspectiva común: compensar las desigualdades de partida; favorecer al máximo su inclusión. Estamos hablando de no menos de 35.000 alumnos y alumnas –lo que supone aproximadamente un 10-11% de la población total escolarizada, sin contar ese colectivo más difuso que en el informe aparece como "socialmente desfavorecido", con un reparto muy desigual entre centros.
Afortunadamente, el sistema educativo vasco hizo ya hace muchos años una apuesta decidida por la integración escolar o, si se prefiere, por la inclusión. Y ha dedicado y dedica a ello numerosos recursos y programas. Los datos de escolarización y los datos de éxito y fracaso escolar, sin embargo, muestran todavía signos evidentes de inequidad que, a juicio de esta institución, es preciso superar. Para ello y sin entrar en la casuística de cada sector, el informe efectúa 8 recomendaciones específicas que tienen que ver con medidas compensatorias, detección e intervención temprana, colaboración con las familias, evaluación, diversidad también en los equipos de profesionales, superación definitiva de las barreras arquitectónicas.
En materia de salud mental infanto juvenil y de acuerdo con las quejas y con los seguimientos efectuados, en el informe se destacan tres cuestiones consideradas esenciales:
Y, consecuentemente, volvemos a insistir en algunas recomendaciones dirigidas al sistema sanitario para garantizar el consentimiento informado de los y las menores, dar prioridad a la atención infantil, mejorar la coordinación entre el sistema sanitario y los demás sistemas, mejorar la respuesta a los problemas de salud mental de la población menor de edad y utilizar determinados indicadores de salud como elementos de seguimiento para "medir" el grado de aplicación del derecho a la salud de las personas menores.
En relación con la convivencia en el ámbito escolar el seguimiento efectuado muestra tanto luces (por ejemplo, respecto al marco normativo o a la existencia de protocolos) como sombras (por ejemplo, respecto a los datos de acoso escolar o maltrato entre iguales que se mantienen año tras año). En este sentido, se insiste en seis recomendaciones para:
Finalmente, el informe dedica un apartado específico a una realidad poco conocida: la problemática de los y las adolescentes homosexuales (lesbianas y gays), transexuales y bisexuales. Junto a datos que hablan todavía de intolerancia, rechazo y homofonía, el Foro organizado por el Ararteko en 2008 puso de manifiesto que la educación afectivo-sexual sigue siendo una gran asignatura pendiente de nuestro sistema escolar, y también de otros, lo que favorece la discriminación y el desconocimiento general y dificulta la aceptación de la diversidad sexual. Para superar esta situación, se efectúan tres recomendaciones específicas dirigidas al sistema educativo que van de lo más general a lo particular: un Plan sobre diversidad afectivo-sexual que ordene y sistematice el abordaje; actuaciones concretas para visibilizar la diversidad y erradicar la homofobia; tutorías a los niños, niñas y adolescentes lgtb.
Hasta aquí el pequeño repaso a algunos de los sectores o situaciones analizadas en el informe, necesariamente breve y limitado a poner algunos acentos. Este modo de abordar la cuestión, sector por sector o situación por situación, presenta, sin embargo, una serie de limitaciones o de riesgos que conviene no olvidar: no favorece una visión global, que descubra y ponga de relieve las relaciones que existen entre las diferentes situaciones, la continuidad que a veces se da entre ellas, los problemas que, en mayor o menor grado, comparten. Incluso puede inducir a pensar que se trata de situaciones inconexas, de diferentes grupos de menores sin ninguna relación entre sí. Pero no es así. En muchos casos, la misma niña o el mismo adolescente que hoy encontramos en un centro de acogida, o que vemos desescolarizado o fracasando en la escuela, lo encontramos mañana en un centro de internamiento, o la podemos encontrar de nuevo, dentro de un tiempo, en otra situación de especial riesgo. Esto viene a poner de manifiesto la existencia de auténticos circuitos o itinerarios de exclusión, ligados muchos de ellos a la inexistencia, falta de competencia o simplemente fracaso de la familia como elemento esencial de soporte y apoyo al crecimiento y necesidades del menor.
La cuestión que el estudio pretende responder con esta "mirada" es: ¿Existen algunos problemas comunes, que se repiten en unas y otras situaciones? Algo así como una serie de elementos transversales que afectan a todos o a muchos de los sectores analizados y que están condicionando la respuesta que se ofrece a sus necesidades. Destaca así elementos de preocupación que se repiteny que constituyen una especie de denominadores comunes de la intervención con menores en estas situaciones; cuestiones preocupantes desde una perspectiva garantista, necesitadas de mejora y que constituyen auténticos retos, tanto en la defensa de los derechos de estas personas como si queremos lograr una intervención más eficaz.
Se trata de debilidades o limitaciones en la respuesta de los sistemas públicos a las necesidades de los y las menores en situación de especial vulnerabilidad, aunque no obvia la trascendencia de otros elementos tan importantes en esta cuestión como el entorno familiar –clave en tantas de las situaciones analizadas–, o determinados factores estructurales que, en muchísimos casos, están en la raíz de las situaciones de vulnerabilidad. Las once debilidades que consideramos especialmente significativas son:
Si este análisis de causas o debilidades es válido:
Y son estos problemas o disfunciones los que las recomendaciones de carácter más global del informe intentan abordar:
Este informe fue entregado a la presidenta del Parlamento el 3 de mayo de 2011 y, a partir de esa fecha, fue distribuido entre la red de contactos habitual de la institución del Ararteko y, específicamente, entre las organizaciones/entidades que trabajan en el ámbito de la infancia. Abundando en ello, en el mes de mayo se invitó a las organizaciones sociales con representación en el Consejo Sectorial de Infancia del Consejo Vasco de Servicios Sociales a una reunión de presentación y contraste del diagnóstico y las recomendaciones del informe. Fruto de ello fueron interesantes aportaciones tenidas en cuenta en la elaboración de los contenidos del capítulo II de este documento.